Viestinnän lainsäädäntöä

Tässä osassa esitellään kansalaisen tiedon hankintaan liittyvää lainsäädäntöä:

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta astui voimaan 1.12.1999. Laki toteuttaa perustuslaissa kansalaisten perusoikeuksiin kuuluvaa oikeutta saada tietoja viranomaisten julkisista asiakirjoista.

Lain keskeinen sisältö

Oikeus saada tietoja laajeni koskemaan kaikkia julkista valtaa käyttäviä niiden organisaatiomuodosta riippumatta. Viranomaiset ovat velvollisia edistämään toimintansa avoimuutta tiedottamalla toiminnastaan ja tuottamalla sitä kuvaavaa tietoaineistoa. Valmistelun ja valmisteluasiakirjojen julkisuutta lisättiin. Salassapito riippuu niistä konkreettisista haitallisista seurauksista suojattaville eduille, joita tiedon antamisesta voi aiheutua. Lakiin koottiin keskeisimmät salassapitosäännökset.

Journalistiliiton kotisivuilla on tiivistelmä toimittajien kannalta olennaisista julkisuuslain kohdista.

Oikeusministeriö on laatinut kansalaisille tietopaketin julkisuuslainsäädännön muutoksesta.

Selkeä tiivistelmä lain pääkohdista on oikeusministeriön tiedotteessa.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta kokonaan.

2.2. Viranomainen ja viranomaisen asiakirja

Lakia sovelletaan hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten lisäksi mm. valtion ja kuntien liikelaitoksiin. Laki koskee myös yksityisoikeudellisia yhteisöjä ja yksityisiä henkilöitä silloin, kun ne suorittavat julkisen vallan käyttöön kuuluvaa tehtävää taikka hoitavat tehtävää viranomaisen toimeksiannosta. Viranomaiset ovat velvollisia edistämään toimintansa avoimuutta tiedottamalla toiminnastaan ja tuottamalla sitä kuvaavaa tietoaineistoa.

Julkinen asiakirja

Asiakirjan julkisuus on pääperiaate ja salassapito poikkeus. Sen vuoksi viranomaisen on tulkittava tiedonsaantirajoituksia suppeasti. Tiedon saantia ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeen ja tiedon pyytäjiä on kohdeltava yhdenvertaisesti. Jos asiakirja on vain osittain salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta.

Myös valmistelun ja valmisteluasiakirjojen julkisuus laajeni aiempaan lainsäädäntöön verrattuna. Sisäiset selvitykset ja muut valmisteluasiakirjat eivät aiemmassa lainsäädännössä tulleet julkisiksi ilman viranomaisen lupaa. Nyt päätöksenteon valmisteluasiakirjat tulevat yleensä julkisiksi viimeistään silloin, kun asia on päätetty. Yleisesti merkittävien hankkeiden valmisteluun liittyvät erilaiset tutkimukset, tilastot ja selvitykset tulevat julkisiksi, kun ne ovat valmiit käyttötarkoitukseensa.

Salassa pidettävät asiakirjat

Salassa pidettäviä asiakirjatyyppejä on kaikkiaan 32. Useimmissa niissä salassapito on perusteltu konkreettisilla haitallisilla seurauksilla suojattaville eduille, joita tiedon antamisesta voi aiheutua.

Lista salassa pidettävistä asiakirjoista on pitkä. Salaamisen perusteena voi olla mm. valtion, maanpuolustuksen ja kansantalouden etu. Mutta salassapito myös suojaa kansalaisten yksityiselämää. Jopa tiedot uhanalaisten eläin- ja kasvilajien suojelusta voivat olla salaisia. Keskeneräiset tutkimukset voivat olla salaisia.

2.3. Yksityiselämän suoja tarkentui

Salassapito on perustuslain edellyttämällä tavalla rajattu vain välttämättömimpään. Tämän vuoksi asiakirjan salassapito on useiden säännösten mukaan riippuvainen niistä konkreettisista haitallisista seurauksista suojattaville eduille, joita tiedon antamisesta voi aiheutua.

Yksityiselämän suojaa koskevia säännöksiä lukuun ottamatta lain ei käytännössä pitäisi merkitä uusia tiedonsaannin rajoituksia aiempaan lainsäädäntöön verrattuna. Yksityiselämää suojaavat salassapitosäännökset johtuvat perusoikeusuudistuksesta ja Euroopan unionin henkilötietojen suojaa koskevasta direktiivistä sekä Euroopan ihmisoikeussopimusta koskevasta käytännöstä.

Salassa pidettäviä ovat mm. mielentilatutkimukset ja henkilön yksityiselämää koskevat arkaluontoiset tiedot esimerkiksi rikosasioissa. Todistajien ja muiden oikeudenkäynnin asianosaisten osoitetiedot voidaan pitää heidän suojaamisekseen salassa jopa asianosaiselta.

Myös henkilöarvioinnit ja psykologisten testien tulokset tulevat salassa pidettäviksi. Tuomioistuimelle tulleet asiakirjat, jotka sisältävät tiettyjä yksityiselämää koskevia tietoja ovat suoraan lain nojalla salassa pidettäviä, jollei tuomioistuin painavan yleisen edun vuoksi toisin päätä.

Muut salassapitosäännökset koskevat asiakirjoja, jotka olivat aiemmassa lainsäädännössä harkinnanvaraisesti julkisia. Esimerkiksi turvajärjestelyjä tai poliisin teknisiä ja taktisia menetelmiä koskevia tietoja sisältäviä asiakirjoja ei aiemminkaan yleensä ole annettu julkisuuteen.

Sama koskee mm. kanteluasiakirjoja sekä talous- ja tulopoliittisia valmisteluasiakirjoja tietyissä tapauksissa samoin kuin viranomaisen tarkastustoimintaan liittyviä asiakirjoja. Nykyiset säännökset osoittavat aikaisempaa tarkemmin, mistä asiakirjoista tieto on annettava ja kaventavat viranomaisen harkintavaltaa.

Ministeriöiden vuosittaiset talousarvioehdotukset tulevat julkisiksi jo heinäkuussa.

2.4. Viranomaisten edistettävä tiedonsaantia

Viranomaisen on annettava tieto julkisesta asiakirjasta pyytäjälle viivytyksettä, viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Tätä sovelletaan vuoden 2003 alusta ja sitä ennen noudatetaan kuukauden määräaikaa.

Tiedon pyytäjää on palveltava nopeasti ja tehokkaasti. Häntä on tarvittaessa myös avustettava tiedon etsinnässä. Viranomaisella on velvollisuus avustaa halutun asiakirjan yksilöimisessä. Apuna tässä käytetään diaareja ja muita asiahakemistoja.

Tietoa pyytävän ei edelleenkään tarvitse paljastaa henkilöllisyyttään eikä sitä, miksi hän tietoja kysyy. Salassa pidettävän asiakirjan luovuttamista harkitessaan viranomainen kuitenkin saattaa tarvita tietoa siitä, missä ominaisuudessa tietoa pyydetään (esimerkiksi sitä, koskeeko asia tiedonpyytäjää henkilökohtaisesti vai tarvitseeko hän tietoa esimerkiksi tutkimukseen). Tiedon käytöllä voi olla merkitystä sen harkitsemisessa, onko salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta haittaa vai ei.

Viranomaiset ovat velvollisia pitämään saatavilla tietoja valmisteilla olevasta lainsäädännöstä ja muista merkittävistä hankkeista esimerkiksi erityisten hankerekisterien avulla. Viranomaisten on samoin tuotettava ja annettava tietoja siitä, miten ja missä vaiheessa valmisteluun voidaan vaikuttaa.

Valtioneuvoston hankerekisterin (HARE) www-pohjaiseen tietokantaan on koottu vuoden 1998 alusta tietoa eduskunnan, valtioneuvoston ja ministeriöiden asettamien komiteoiden ja toimikuntien lainsäädäntö- ja uudistushankkeista. Tiedot täydentyvät vähitellen. Tietoa saa ministeriöittäin hankkeiden päämääristä, hankkeeseen liittyvistä julkaisuista, aikatauluista ja mm. lausuntopyynnöistä. Hankkeen valmistuttua asiakirjoista ja julkaisuista saa perustiedot, joiden perusteella niitä voi lähteä tilaamaan tai lainaamaan kirjastosta.

Viranomaisilla on perusoikeuksien mukaisesti velvollisuus edistää tiedonsaantia myös pitämällä luetteloita julkisesta aineistosta ja tuottamalla itse aktiivisesti tietoa toiminnastaan. Tämä tarkoittaa velvoitetta tuottaa julkaisuja, tilastoja, päätösrekistereitä, jotka löytyvät myös kirjastoista ja tietoverkoista.

2.5. Tulkintoja ja poleemisia puheenvuoroja

Kokemuksia julkisuuslainsäädännön toteuttamisesta

Näyttää toistaiseksi siltä, että kaikki viranomaiset eivät vielä täysin ole sisäistäneet uuden julkisuuslainsäädännön periaatteita.

Tutkimuspäällikkö Asko Hynninen ja joukko opiskelijoita Jyväskylän yliopiston Mediainstituutista testasivat, noudattavatko virkamiehet uutta julkisuuslainsäädäntöä. He lähettivät 20 yliopiston rehtorille pyynnön saada nähtäväkseen viimeisen kirjanpitokauden matkalaskut ja edustuskulut. Lisäksi he pyysivät EU-tukien takaisinperintäpäätöksiä kauppa- ja teollisuusministeriöltä sekä työministeriöltä.

Vain kuusi rehtoria toivotti kysyjät tervetulleiksi tutustumaan asiakirjoihin. Työministeriö antoi tiedot vasta, kun Hynninen oli valittanut Korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hynninen arvelee, että virkamiehet on koulutettu tuntemaan lakia hyvin, mutta vanhat varovaiset asenteet ovat juurtuneet syvälle. Hynnisen mielestä toimittajat puolestaan eivät tiedä laista tarpeeksi, eivätkä valita KHO:een tarpeeksi usein, vaikka KHO:n linja on ollut julkisuudelle myönteinen.

Raportti on pdf-tiedostona Tutkivan journalismin yhdistyksen sivuilla, elokuulta 2001.

Hynnisen artikkeli Tutkivan journalismin yhdistyksen sivuilla.

Erkki Metsälammen artikkeli julkisuuslain toteutumisesta ja mm. Hynnisen em. kokemuksista Journalisti-lehdessä 16/2001.

Tiedon puute ja maksut lain toteutuksen ongelmina

Kun julkisuuslainsäädännön uudistus tuli voimaan, eduskunta edellytti, että hallitus antaa vuonna 2003 selonteon uudistuksen täytäntöönpanosta. Seurannan toteuttamiseksi on tehtiin useita erillisselvityksiä, mm. kaksi tiedotusvälineiden edustajille suunnattua kyselyä.

Oikeusministeriön tiedote selonteosta, 20.11. 2003.

Mörä, Tuomo ja Tarkiainen, Johanna: Toimittajien kokemukset uudesta julkisuuslaista. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2003:36.

Joukkoviestimien kokemuksia valtionhallinnon viestinnästä. Valtioneuvoston kanslian raportteja 4/2003.

Salovaara, Christa ja Tala, Jyrki: Uuden julkisuuslainsäädännön toimivuus valtionhallinnossa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuja 199/2003

Salovaara, Christa: Uuden julkisuuslainsäädännön toimivuus kunnissa ja kuntayhtymissä sekä vakuutustoiminnassa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 57/2003

Julkisuuslainsäädännön tavoitteiden toteuttamista voivat vaikeuttaa asiakirjakopioiden maksujen määräytymistä koskevat käytännöt, jotka on osin määritelty liiketaloudellisin perustein, vaikka lähtökohtana julkisuuslakia säädettäessä oli omakustannushinta. Asiakirjojen kopiomaksut voivat muodostua suuremmiksi kuin julkisuuslakia säädettäessä tarkoitettiin.

Maksukäytäntöjen korjaamista valmistellaan oikeusministeriön työryhmässä, ja hallituksen esitys on tarkoitus antaa vuoden 2004 aikana.

Selvityksissä havaittiin muitakin epäkohtia, mm.: - Tiedonsaannin epäämistä koskevia päätöksiä ei perustella riittävän hyvin. - Huomiota ei kiinnitetä riittävästi oikeuteen saada tieto asiakirjan julkisesta osasta, mikä sekin heikentää tiedonsaantioikeuden toteutumista.

Puutteet eivät johdu säännösten tulkinnanvaraisuudesta, vaan enemmänkin tiedon puutteesta tai haluttomuudesta noudattaa julkisuussäännöksiä.

Julkisuuslaki on vaikuttanut erityisesti valtion keskushallinnon viestintään. Toimittajille tehtyyn kyselytutkimukseen vastanneista yli puolet kokee valtionhallinnon tiedotuksen kehittyneen kolmen viime vuoden aikana. Myös virkamiesten asenteiden arvioitiin muuttuneen tiedotusmyönteisemmiksi.

Kansalaisten kiinnostus pyytää viranomaisilta asiakirjoja ei näytä lisääntyneen, mutta toisaalta entistä aktiivisempi verkkoviestintä voi vähentää tarvetta asiakirjapyyntöihin.

"Liikaa julkisuutta" ja "salaisia kansioita"

Valtiosihteeri Raimo Sailas kritisoi heinäkuussa 2001 julkisuuslakia siitä, että valtion palvelukseen ei uskalleta hakea, koska tiedot hakijoista ovat julkisia. Haussaan epäonnistunut saattaa joutua huonoon valoon ja ura saattaa kärsiä. Vuortama selostaa tätä ja hiukan muutakin kritiikkiä Journalisti-lehdessä 13/2001. - Miksiköhän julkisuuskeskustelusta unohtuu lähes aina perusoikeusnäkökulma? Ainakin journalistien pitäisi tietää, että asiakirjajulkisuus on vahvistettu samassa perustuslain pykälässä kuin sananvapauskin, kirjoittaa Vuortama.

Julkisen sanan neuvoston puheenjohtaja Olli Mäenpään kriittistä kirjoitusta JSN:n vuosikirjassa referoitiin Journalisti-lehdessä 13/2001. Mäenpään mukaan julkisuuslaki toi kokonaan uuden kategorian, ns. ei-asiakirjat eli sellaiset asiakirjat, joihin laki ei sovellu. Emme tiedä viranomaisten sisäisistä asiakirjoista ja luonnoksista juuri mitään. Tiedon saanti tahmaistuu ja Suomi saattaa siirtyä salaisten kansioiden aikaan.

Julkisuusperiaatteen ja yksityisyyden suojan tulkinnanvarainen rajalinja saattaa johtaa asiakirjojen osittaiseen sensurointiin: esimerkki eduskunnan oikeusasiamiehen toimiston päätöksen julkaisutavasta. (Journalisti 12/2000)

Vuortama muistuttaa Journalisti-lehden 3/2001 alakerta-artikkelissaan, että julkisuuslaki sääntelee vain viranomaisten velvollisuuksia antaa tai olla antamatta tietoja asiakirjoista. Toimittajille ja muille ihmisille laki antaa oikeuksia, muttei velvoita muuhun.

- Huono juttu on, että salaisuudet lisääntyvät. Vaikka niiden listaa valiokuntakäsittelyssä hiukan korjattiinkin, voi monen kohdalla edelleen kysyä, onko julkisen ja salaisen raja vedetty oikeaan paikkaan, huolestui Timo Vuortama alakerta -kommentissaan Journalisti-lehdessä 4/99.

Journalisti-lehti 13/97 raportoi silloisen oikeusministeri Kari Häkämiehen haastattelussa julkisuuslainsäädännön valmistelun pullonkauloista. Valtion budjettisalaisuuden raottaminen oli herättänyt hallituksessa eniten kiistaa.

Ohjeita asiakirjan saamiseksi

Timo Vuortaman laatimat ytimekkäät ohjeet "Jos et saa asiakirjaa": miten pitää menetellä, kun tarvitset tietoa viranomaisen asiakirjasta, Tutkivan journalismin yhdistyksen sivuilla.

Uusi laki parantaa tiedon saamista, kommentoi Timo Vuortama uutta julkisuuslakia Journalisti-lehdessä 20/1999. Vuortama selostaa, miten tietoja julkisista asiakirjoista pyydetään ja miten tiedot on annettava.

Asiakirjan julkiseksi tulosta tarkat säännöt, Timo Vuortaman artikkeli Journalisti-lehdessä 21/1999. Vuortama kuvaa tilanteita, joissa asiakirjoista tulee julkisia eli milloin kansalaisilla on oikeus saada niistä tietoa.

2. Kansalaisen tiedonhankinta

2.1. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta